Etat et service public: modestes , mais d'autant plus efficaces, groupe de travail animé par Henri Nicolas, 1999
L'Etat est moins appelé à dépérir, comme le discours sur l'Etat minimal pourrait conduire à le penser, qu'à changer. Les thèses libérales, ou plutôt ultra-libérales, dénient à l'Etat des responsabilités importantes dans le domaine de l'organisation économique et sociale du pays. On refusera d'emblée cette approche, non par dogmatisme mais parce qu'elle est victime de l'illusion économiste selon laquelle les forces du marché seraient, à elles seules, suffisantes pour produire l'organisation sociale compatible avec les impératifs de la justice. La forme d'organisation sociale à laquelle elles aboutissent, fidèle à la théorie d'Adam Smith (la poursuite des intérêts particuliers concourt à la réalisation de l'intérêt général) n'est en réalité que l'expression de la loi du plus fort. C'est pourquoi nous la refusons pour lui préférer une combinaison entre des règles d'économie libérale appliquées à tous les champs de la vie économique et sociale où elle peut et doit se développer d'une part, et un rôle significatif des pouvoirs publics d'autre part. L'intervention de l'Etat doit donc rester importante dans ses enjeux, dans ses objectifs et dans ses modalités d'intervention. Mais elle n'exclut pas du tout une profonde évolution de l'Etat et de ses méthodes de travail dans le sens d'un allègement du dispositif étatique et de ses modes d'intervention. Il faudrait donc favoriser : - un Etat plus modeste, moins centralisé - un Etat plus efficace dans ses propres structures administratives L'ETAT MODESTE L'Etat a toujours eu tendance à se vouloir une entité autonome, chargée de définir l'intérêt général, le bien commun ; les seules limites s'appuyaient sur la sanction de l'électorat. Cette conception a conduit souvent à des relations hiérarchiques à sens unique entre un Etat souverain et ses administrés et à définir deux sphères distinctes : le public et le privé. Or, il apparait clairement aujourd'hui que le "public" et le "privé" ne sont pas deux domaines indépendants et que la conception d'un Etat bienveillant, menant son action pour faire respecter, jusque dans le détail, les frontières de chacune des deux sphères est quelque peu simplicatrice sinon naïve. Les modifications du mode d'action de l'Etat ne sont pas l'effet d'une simple réorganisation, mais trouvent leurs sources dans une plus grande modestie de l'Etat, conscient de la complexité de la société moderne (d'où la déconcentration) soucieux de prendre en compte les aspirations et les besoins à tous les niveaux (d'où la décentralisation) enfin, de situer le pays hors de ses limites nationales. a) La déconcentration La déconcentration a été activement développée en France à partir des années 70. Son principe consiste à transférer, autant que possible, des prises de décision concernant les pouvoirs exercés par l'Etat du niveau central au niveau local le plus approprié : les services de l'Etat dans la région, dans le département. Instaurer un circuit court permet de réduire les délais d'analyse et de prise de décision, autorise aussi une adaptation de la norme un peu générale et impersonnelle définie au niveau central à des préoccupations locales et permet enfin une évaluation assez rapide de la pertinence des décisions prises et leur correction éventuelle. Dans l'ensemble, ce système a largement fait ses preuves et a amélioré la qualité des prestations fournies par les administrations d'Etat. On en donnera un seul exemple, celui du logement social. Les enveloppes financières nécessaires au financement des prêts locatifs aidés (PLA) et des subventions pour l'amélioration des logements sociaux (PALULOS) sont définies au niveau national par région, en fonction de certains critères globaux : elles sont ensuite ventilées à l'intérieur des régions par département pour tenir compte des données démographiques et sociales. Mais les décisions proprement dites d'accorder ou de ne pas accorder les subventions pour les opérations déterminées sont déconcentrées au niveau local ce qui crée un dialogue fort entre le représentant de l'Etat (qui peut être ici le directeur départemental de l'Equipement, le responsable de l'organisme de construction de logement sociaux) et le ou les maires concernés par les opérations envisagées. La déconcentration ainsi appliquée doit être poursuivie. b) La décentralisation Aussi intéressante soit-elle, la déconcentration touche toutefois assez rapidement ses limites, puisqu'il ne s'agit que d'une organisation différente des pouvoirs exercés toujours par l'Etat. La grande réforme a été celle de la décentralisation engagée par le gouvernement de la gauche en 1982 et qui a abouti à une très profonde redistribution des pouvoirs publics en France entre l'Etat et les collectivités territoriales. Cette grande révolution culturelle, technique et politique avait été préparée par la déconcentration et par la montée en régime des pouvoirs des collectivités territoriales, mais il fallait que la décision politique soit prise. Ce basculement des pouvoirs a déjà eu des conséquences considérables, mais n'a pas fini de porter ses fruits. Considérons par exemple le domaine de l'urbanisme, si important pour définir le cadre de vie de la plupart de nos concitoyens, l'évolution et la localisation des efforts de construction de toute nature, l'organisation de l'espace sur le plan de la vie quotidienne. Et soulignons le fait qu'aujourd'hui l'Etat n'en est plus responsable (à l'exception de la région Ile-de-France). Cette responsabilité a été entièrement transférée aux communes et groupements de communes chargés d'établir des schémas directeurs locaux et des plans d'occupation des sols. Cette évolution significative du partage des responsabilités doit être également poursuivie. c) La supranationalité Le rôle plus modeste de l'Etat apparait de façon nette dans la supra-nationalité à laquelle il est conduit par l'adhésion de la France à la Communauté Européenne. L'Etat s'est ainsi obligé à limiter, ou à soumettre, son action aux lois et règlements définis indépendamment de son cadre national et, qui plus est, à se soumettre au jugement d'une cour supranationale. Ces principes ont trouvé de larges applications non seulement dans le domaine bien connu de l'agriculture, mais aussi dans celui des transports terrestres. L'ETAT EFFICACE Quelque soit l'ampleur de la redistribution des pouvoirs rendue possible par la décentralisation, il reste évidemment à l'Etat d'importantes responsabilités à assumer : il dispose pour ce faire de l'ensemble des administrations. Leur dynamisation a été rendue possible par la très énergique politique de "renouveau du service public" du gouvernement Rocard. Cette politique devra poursuivre les transferts d'activités et la modernisation des administrations. a) Les transferts d'activités Il faut d'abord réexaminer une nouvelle fois la nature des responsabilités à assumer par les services de l'Etat et la bonne adaptation des structures qui en sont chargées. Il est d'usage courant de séparer, parmi les services de l'Etat, d'une part ceux qui ont un caractère régalien, c'est à dire ceux qui ont pour but d'appliquer la loi et les règlements dans une approche à dominante juridique et d'exercer des actions de surveillance, d'encadrement et, éventuellement, de répression et, d'autre part, de véritables prestations de service public qui pourraient être comparées par de nombreux aspects à celles que fournissent des entreprises privées mais qui, par tradition, sont restées dans le cadre du service public. La première démarche à faire consiste à s'interroger sur le bien-fondé du maintien de ces service publics dans un cadre purement administratif et sur la possibilité de les transférer vers des organisations de travail conservant, certes un caractère public, mais relevant de règles d'organisation et de fonctionnement plus souples. Le cas échéant, il s'agit de créer des établissements publics à caractère industriel et commercial, des sociétés d'économie mixte ou tout autre formule permettant de mieux introduire l'organisation et les méthodes de travail des secteurs privés les plus dynamiques dans les domaines de prestations de services. Un des plus remarquables exemples de transformation des structures administratives nous est fourni par la grande réforme des Postes et Télécommunications qui a permis la création de deux exploitants autonomes de droit public. La refonte du cadre social et professionnel aux P et T, le maintien du statut de fonctionnaire et l'adoption d'un mode de gestion d'entreprise vont permettre à la poste et à France-Télécom d'accomplir pleinement ses missions de service public et d'accroître son expansion économique en France et dans le monde. Ces nouveaux exploitants pourront ainsi établir des relations contractuelles avec leurs clients. Un lien beaucoup plus direct étant établi entre les recettes et les dépenses, il sera possible de tenir compte plus rapidement et plus finement de l'évolution des marchés et des demandes de la clientèle et d'établir en définitive un meilleur rapport qualité/prix. b) La modernisation des administrations Quelle que soit l'importance de ces transferts de prestations du secteur administratif proprement dit vers des secteurs para-publics composés notamment d'établissements à caractère industriel et commercial, il est clair qu'il restera encore de très importantes responsabilités à assumer dans les administrations d'Etat. Le renouveau du secteur public a consisté à développer au sein des structures administratives d'Etat des objectifs d'efficacité de haut niveau. Il s'agit d'améliorer la qualité des prestations fournies à tous les partenaires tout en rendant économiquement plus efficace les dites prestations en termes d'effectifs et de moyens mis en oeuvre. Deux directions doivent être retenues : a) première direction : l'administration doit prendre acte des puissants changements qui affectent l'ensemble du secteur des services. A ce titre, l'informatisation annonce une nouvelle donne en matière organisationnelle ; le développement technologique, l'évolution des demandes de la part des usagers, la multiplication des acteurs en concurrence ouverte pour les satisfaire, tout cela milite en faveur d'une réorganisation devant dépasser une fois pour toutes l'organisation Taylorienne du travail administratif. b) deuxième direction : la modernisation administrative se présente comme une tentative pour redéfinir le statut socio-politique des fonctionnaires. L'époque semble en effet révolue où le fonctionnaire, symbolisant la réussite sociale au service de la République, accédait au rang de la magistrature du fait de l'autorité qui émanait de sa fonction. Cette classe particulière de personnages publics, ni hommes politiques, ni représentants de la société civile, définissait par sa seule présence un espace politique particulier où se prenaient les décisions engageant concrètement l'avenir de la collectivité. La critique néo-libérale, en soumettant l'appareil d'Etat à une lecture économique serrée, a miné la légitimité dont pouvaient se prévaloir les fonctionnaires. De plus, garants de l'ordre étatique, les fonctionnaires se voient aujourd'hui confrontés à l'ouverture européenne, aux multiples défis de la décentralisation, à l'élargissement du nombre des acteurs qui participent à la définition et à la mise en ouvre des politiques publiques. Corrélativement, l'appel à l'expertise prend désormais des proportions que l'on n'avait jamais connues jusqu'à présent, qu'il s'agisse de gérer le personnel ou d'assurer l'automatisation des services. Très longtemps, la seule question fut de savoir par quels moyens, administratifs ou autres, on pouvait corriger le fonctionnement de l'Etat-Providence ou en améliorer l'efficacité. On se trouve aujourd'hui devant un autre problème : le dépassement de l'Etat-Providence exige une recomposition des institutions, au premier rang desquelles on trouve bien évidemment la fonction publique. Les transformations qui affectent l'élaboration et la mise en oeuvre des politiques publiques ouvrent de nouveaux horizons à la réforme administrative en la chargeant de demandes politiques de plus grande portée, touchant par exemple à la démocratisation des rapports entre les services publics et leurs usagers. De même, le recours de plus en plus fréquent aux services des entreprises privées ou aux administrations locales n'est pas sans conséquence sur le type de fonction publique dont on entend disposer pour demain. la crise que traverse aujourd'hui la fonction publique touche au déficit de légitimation qui affecte l'intervention de l'Etat. La politique de modernisation est née du constat, quasiment consensuel, que les décalages entre l'offre et la demande des services publics constituaient désormais un problème politique de premier ordre. Il a fallu néanmoins attendre 1988 pour qu'une série de décisions soient prises afin de renforcer les effectifs dans des domaines aussi vitaux pour la future économie du pays que l'éducation nationale ou la recherche scientifique. La crise d'amaigrissement suivie par le gouvernement libéral de 1986 avait suivi la logique des groupes de pressions et non pas la logique qu'imposait le développement des capacités d'innovation. La préoccupation principale porte sur la qualité du service et de la relation avec l'usager, celle-ci étant concue en termes professionnalisés ; les administrés adoptent un comportement pragmatique : obtenir plus et mieux à un moindre coût, ce qui renvoie à une logique économique de la prestation dans le cadre du développement d'une pensée gestionnaire. De même, les agents du secteur public se sentent de plus en plus étrangers à la culture administrative Taylorienne, rigide, qui s'exprime en permanence dans les circulaires et les rapports de supérieurs à subordonnés. Ce qui veut dire que le système de la fonction publique n'est plus étanche aux évolutions qui affectent la société civile. Aussi la modernisation du service public devra reposer de plus en plus sur une pratique nouvelle, celle de l'évaluation des politiques publiques, c'est-à-dire, l'examen des résultats obtenus par rapport aux objectifs fixés à la fois au niveau de chaque service (évaluation individuelle des agents pouvant avoir une incidence sur le déroulement de carrière) et à un niveau plus global. On prendra l'exemple de la politique du logement social : compte-tenu de l'importance des fonds publics qui y sont consacrés, de son étendue à tout le territoire et à toutes les catégories sociales concernées, on peut à son propos se poser quelques questions : quelles sont les catégories sociales qui doivent bénéficier d'une intervention redistributive de l'Etat ? Peut-on considérer qu'un chiffre compris entre 50 % et 60 % de la population française directement concernée par les politiques du logement social soit un chiffre satisfaisant ? Doit-on l'accroître en pensant qu'aujourd'hui nombreuses sont les catégories sociales, notamment dans les niveaux intermédiaires de revenus, qui ne peuvent plus trouver sur le marché des conditions décentes de logement dans les centres des grandes agglomérations ? Cet effort redistributif de l'Etat doit-il être fondé sur des crédits budgétaires, sur des ressources type fond d'épargne du livret A de la Caisse d'Epargne ? Existe-t-il d'autres modes d'intervention possibles ? Est-ce à l'Etat de financer l'essentiel de cette politique ou doit-il rechercher un certain partage, et dans quelles proportions, avec les collectivités territoriales ? C'est le rapport entre les avantages et les coûts qu'il faut améliorer. D'où l'importance des bilans socio-économiques et des calculs de taux de rentabilité. La rareté et le coût des ressources doivent conduire à se fixer des taux minimum de rentabilité à respecter. Mais quel critère utiliser pour apprécier la rentabilité ? Tous les coûts et tous les avantages ne peuvent être chiffrés et c'est à travers des analyses multi-critères que l'on peut espérer améliorer la rentabilité et l'efficacité des politiques publiques. Conclusion : l'administration en chantier Moderniser l'administration : l'urgence de ce "chantier" est périodiquement réaffirmée depuis une dizaine d'années. Dans un premier temps, il s'est d'abord agi de réduire le train de vie de l'Etat dans un contexte de crise économique tout en répondant au malaise grandissant de ses agents. Mais progressivement, les gouvernements ont été amenés à réfléchir sur les modes d'intervention de l'Etat dans une vie collective caractérisée par la réhabilitation de l'entreprise et l'émergence de contre-pouvoirs locaux et européens. "A l'heure de la construction européenne et du nivellement des économies occidentales, la différence entre les pays viendra de la qualité de leur service public" affirme aujourd'hui Michel DELEBARRE, Ministre d'Etat en charge de ce dossier. Un bel enjeu qu'il reste encore à traduire dans les faits. En donnant, en 1989, le véritable coup d'envoi à cette modernisation, Michel ROCARD, Premier Ministre de l'époque, "a délibérément choisi la méthode expérimentale pour la réforme de l'administration, partant apparemment du principe que les freins sociologiques ou les obstacles réels étaient tels que des décisions radicales n'étaient pas possibles" écrivent Bernard BRUNHES et Nathalie WEIL dans un récent rapport consacré à la modernisation du service public dans cinq pays d'Europe Occidentale. Néanmoins, ceci n'a pas empêché l'administration de commencer de se transformer, même si usagers et fonctionnaires ont encore trop le sentiment que cela ne se voit pas. La prise de conscience de cette nécessaire adaptation du service public aux besoins des usagers s'est concrétisée en mars 1992 avec l'adoption d'un projet de charte des usagers censée améliorer les relations entre les administrations et leurs "clients". Mais c'est déjà un premier pas pour obliger ses agents à s'ouvrir vers l'extérieur.
