Défense européenne: une approche pragmatique- Groupe de t ravail animé par Henri Nicolas (1996-1997) , publiée en 1999, pour les dix ans de l'Observatoire de la démocratie
I- Les nouvelles données géo-stratégiques 1- Une instabilité grandissante La confrontation Est/Ouest a produit un système de sécurité européenne dont la grande stabilité a été acquise au prix de l'effacement politique de l'Europe et de sa division. L'alliance Atlantique, établie en avril 1949 et formellement élargie à la RFA en mai 1955, a constitué le pivot de ce système. Elle a fourni le cadre d'un engagement militaire américain à la fois classique et nucléaire assez significatif pour interdire à l'Union Soviétique toute agression contre une Europe occidentale incapable d'assurer à elle seule sa défense. Les bases de la sécurité européenne ont donc été, et sont toujours, constituées par une alliance, l'alliance américaine, et par une arme, l'arme nucléaire. Mais la situation stratégique de l'Europe s'est profondément transformée au cours des trois dernières années. La menace principale a pratiquement disparu, du moins pour l'avenir immédiat : l'état actuel de désorganisation politique, économique et sociale de la Russie et, plus généralement, de l'ensemble des Républiques de l'ancienne Union Soviétique leur interdit, à un horizon rapproché, toute action militaire d'envergure dirigée contre le reste de l'Europe. Pour les prochaines années, une forte réduction du niveau d'armement de la Russie et des autres Républiques est, en outre, probable, ne serait-ce que pour des raisons économiques. A la menace qui, jusqu'en 1991, émanait de l'Union Soviétique, s'est cependant substitué un faisceau de risques d'origine et de nature diverses : - Sur le continent Européen, l'instabilité politique de certaines zones (de l'ancienne Yougoslavie en particulier) est une source permanente de crises pouvant à tout moment dégénérer en conflits ouverts : tel est d'ailleurs déjà le cas de la Serbie et de la Croatie. - Hors d'Europe, l'invasion du Koweit par l'Irak a mis en lumière le risque de déclenchement, par des puissances du Tiers-Monde et dans des conditions difficilement prévisibles, d'actions de force affectant directement les intérêts de sécurité de l'Europe (dans le cas de l'agression irakienne, une part substantielles de l'approvisionnement pétrolier était en jeu) - Le risque nucléaire subsiste enfin : une certaine incertitude règne quant à l'avenir de l'armement nucléaire stratégique et surtout tactique de l'ancienne URSS. Il est probable, mais non certain, que la Russie en gardera la maîtrise exclusive. Quant au risque plus traditionnel de prolifération de l'arme nucléaire dans le Tiers-Monde, il persiste et pourrait s'aggraver si les pays proches du seuil nucléaire pouvaient recruter un nombre élevé d'experts de l'ancienne Union Soviétique ou s'y approvisionner en fournitures sensibles. Cette situation nouvelle requiert un système européen de sécurité également renouvelé. A la place éminente qui est la sienne, la France, puissance atomique, doit être en mesure de faire des propositions. 2- L'évolution inéluctable de la position française. Chacun le sait, le coeur de la défense nationale française, c'est la dissuasion nucléaire, arme politique par excellence puisqu'elle constitue l'un des attributs de la souveraineté. N'a-t-on pas employé l'expression de "monarchie nucléaire" pour qualifier la République Française ? Au moment où, avec l'approbation du traité de MAASTRICHT par voie référendaire, l'Europe a fait un grand pas en avant et affirmé la nécessité de développer sa personnalité politique, on comprendrait mal que la France reste sur son "quant-à-soi", au moins pour deux raisons : 1) l'élaboration d'une défense commune serait peu compatible, voire incompatible avec le maintien d'une force de dissuasion totalement indépendante. Faire durablement cavalier seul reviendrait pour la France à passer pour le seul Etat Européen refusant de jouer la réduction des armements et à faire la part belle à une garantie nucléaire de l'OTAN, dont on sait bien que les véritables maîtres d'oeuvre sont les USA. 2) la nature même de la force française et de la stratégie qu'elle est censée servir (à savoir : la dissuasion telle qu'elle a été mise en oeuvre pour faire réfléchir les soviétiques avant qu'ils n'aient recours à l'arme nucléaire) ont tendance à fonctionner de moins en moins. Le risque d'une vaste offensive de la Russie contre l'Europe occidentale a, on l'a vu, disparu avec la dissolution de l'Empire. Dans ces conditions, le danger nucléaire de demain et d'après-demain a tous les risques de revêtir un aspect hautement irrationnel. La dissuasion ne constituera pas la panacée pour protéger du geste fou d'un Saddam Hussein qui serait parvenu à se doter de la force nucléaire ou de quelque dirigeant ultra-nationaliste de la C.E.I. ou de l'ex-Yougoslavie qui aurait réussi à faire main basse sur des armes atomiques. Par ailleurs, ce genre de menaces pourrait tout aussi bien viser les Etats Européens dotés du nucléaire que ceux qui en sont dépourvus. D'où la question : des risque courus en commun ne supposent-ils pas des responsabilités communes, sinon conjointes ? La réflexion s'impose donc si l'on ne veut pas que, demain, la force de frappe française ne soit plus qu'un anachronisme décrié, la simple survivance d'un ordre issu de la seconde guerre mondiale. Ainsi que l'a déclaré récemment François MITTERRAND "l'élaboration d'une doctrine nucléaire européenne deviendra très vite une des questions majeures pour les Douze". II - VERS UNE DEFENSE EUROPEENNE : UNE DEMARCHE PRAGMATIQUE La rapidité et la profondeur des bouleversements en cours sur le continent européen rendent difficile toute prise de position sur le développement de la période de transition que nous traversons aujourd'hui. Il paraît ainsi peu réaliste de vouloir dès à présent définir avec précision le contenu d'une défense européenne encore bien hypothétique. En revanche, il ne semble pas prématuré d'en dessiner le contour et d'essayer de déterminer quels objectifs pourraient être assignés à une entité européenne chargée de mettre en oeuvre une politique de défense commune. Trois objectifs majeurs peuvent être dégagés : 1/ Face au risque potentiel amoindri mais réel que fait toujours peser sur l'Europe la puissance militaire considérable de la C.E.I., maintenir l'équilibre sur le continent européen, en coopération avec les Etats Unis dont la position dominante ne peut être ignorée, et dans le cadre des dispositions du traité de l'Atlantique Nord, dont le rôle déterminant pour la stabilité européenne ne semble pas devoir disparaître dans un avenir proche. 2/ Disposer de la totalité des moyens nécessaires pour régler par elle-même l'ensemble des problèmes internes nés du démantèlement du pacte de Varsovie et de la réémergence des questions nationales. 3/ Etre capable de garantir et de préserver les intérêts européens hors d'Europe et dans le monde. Une fois définis, les objectifs majeurs pouvant être assignés à une entité européenne de défense, il semble possible de poser les deux questions essentielles qu'il faudra résoudre afin d'avancer sur la voie d'une défense européenne : Quelle stratégie adopter ? - Quelles capacités acquérir ? Resteront également à définir les voies à explorer pour atteindre nos objectifs. Une entité européenne de défense trouvera son développement naturel dans le cadre plus général d'une politique européenne de sécurité prenant en compte tous les aspects et tous les besoins de l'Europe de demain. Marquée par une volonté politique forte et déterminée, centrée sur les objectifs définis en commun, la voie à suivre pourrait se développer selon deux démarches parallèles, distinguant initialement la voie "Sécuritaire (à 34 Etat) et la voie "Communautaire" (à 12 Etats) S'appuyant sur les institutions existantes, leur mise en place doit être prudente et pragmatique, saisissant toute occasion et opportunité pour progresser, contournant si nécessaire tout obstacle théologique susceptible de bloquer la marche en avant, et profitant de l'évolution des comportements et des mentalités pour surmonter les difficultés. 1- La défense européenne : une exigence De nouveaux équilibres se mettent en place en Europe où le poids des nations et des alliances se modifie chaque jour. Tout système de sécurité européen doit satisfaire à des exigences multiples et diversifiées. L'Europe doit d'abord prendre en compte les données permanentes de la situation géo-politique tels que le déséquilibre du continent entre la Russie et les autres puissances d'Europe Occidentale, la continuité géographique de son espace stratégique, sa vulnérabilité et sa dépendance liées à son urbanisation, son industrialisation et son haut niveau social, sa division politique et la diversité de ses liens avec les Etat-Unis. Un système de sécurité en Europe doit d'abord fournir une garantie efficace contre toute agression de la Russie, c'est-à-dire permettre un équilibre structurel stable sur le continent en assurant le maintien d'un engagement tangible des Etats-Unis vis-à-vis de la sécurité européenne. Il doit également être capable de prévenir tout conflit militaire en Europe en disposant de mécanismes institutionnels appropriés. Il importe en effet de créer un mécanisme de gestion pacifique des changements en cours en Europe. Ce mécanisme ne peut être envisagé seulement à partir d'une approche Est-Ouest. L'organisation militaire du pacte de Varsovie met fin à la politique des publics. Il permet également le "dégel" de nombreux conflits territoriaux et nationaux dans cette"Europe si longtemps kidnappée" par les régimes communistes. Pour combler ce "vide de sécurité", les contentieux locaux devront pouvoir être réglés pacifiquement au sein de nouvelles configurations régionales à imaginer. Force est de constater que le conflit serbo-croate marque un échec patent de la politique européenne de sécurité. Par ailleurs, cet élargissement à l'est de l'espace de sécurité européen doit être réalisé dans la continuité et la préservation des institutions européennes et occidentales, telles que la Communauté Européenne, l'Alliance Atlantique, l'Union de l'Europe Occidentale et la CSCE. La défense de l'Europe passe également par sa capacité d'agir à l'extérieur du continent, et notamment face aux risques que représente l'arc de crise du Moyen Orient. Deux éléments rendent en fin de compte inéluctable la construction d'une défense européenne : - A l'horizon de cinq ans une hypothèse forte existe selon laquelle il ne resterait plus qu'un nombre limité de troupes américaines sur le sol européen. Certes les Etats-Unis ont montré à l'occasion de la guerre du Golfe leur capacité de restitution et la présence de ces forces aura un contenu symbolique plus important que leurs capacités réelles. Il n'en reste pas moins que sans constitution d'une réelle défense européenne, l'apparition d'un vide stratégique existe à moyen terme.
- L'un des premiers enseignements de la guerre du Golfe est qu'avec 3,5 % de son PIB consacré à la Défense, la France ne peut pas tout faire. La pression en faveur du désarmement devrait confronter les autres pays européens aux mêmes types de problèmes. Le partage de la charge, la répartition des tâches, la mise en commun de certains moyens et la rationalisation des industries d'armement dans le cadre européen paraissent donc à terme, inéluctables.
Contrairement à ce que l'on pourrait penser, la construction d'une défense européenne n'est pas un parti possible parmi d'autres, mais à niveau de sécurité inchangé, une contrainte incontournable.
2- Des obstacles qui pourraient être des chances
Bâtir une défense européenne dans le cadre d'un espace commun de sécurité en Europe ne paraît pas aujourd'hui chose facile à réaliser. Le parcours d'obstacle qu'il s'agit de franchir est long et incertain. Citons notamment les différences et divergences rencontrées en Europe concernant : - les doctrines militaires et les politiques de défense, - les capacités militaires des Etats, et notamment leur statut nucléaire ou non, - la position et la participation aux alliances et accord internationaux, - l'organisation et la structure des industries d'armement, - les statuts des personnels militaires et l'appel ou non à la conscription, - l'héritage historique de chaque nation, les traditions militaires, la mentalité et le comportement des populations vis-à-vis de la notion de défense, - les intérêts et les ambitions de chacun hors d'Europe et dans le monde. La liste des obstacles à surmonter est longue et impressionnante. Elle touche pour la plupart aux fondements historiques et culturels des nations européennes, c'est-à-dire aux racines mêmes de leur existence. Mais cette dimension culturelle peut également être une chance. Toute idée de défense implique l'existence d'une volonté commune de protéger les valeurs de bases de notre société démocratique - liberté, pluralisme, tolérance, respect des droits de l'homme etc... Or jusqu'à présent l'idée de défense a été étroitement liée à celle de la nation, constituée de citoyens conscients de leur appartenance à une identité commune. La sécurité de l'Europe repose donc sur l'extension de ces notions à un ensemble de nations se réclamant des mêmes valeurs. Elles passe, par delà la notion de citoyenneté européenne perçue uniquement comme simple statut juridique, par le développement d'un véritable sens civique européen, dénominateur commun d'un ensemble des valeurs fondamentales de nos démocraties occidentales. Certes, l'esprit individualiste, les organisations corporatistes, les extrémismes nationalistes prennent souvent le pas sur le sens de l'intérêt commun. Les préoccupations à court terme, la focalisation sur les soucis immédiats ont tendance à s'opposer à toute perception de la défense de nos valeurs fondamentales. Il convient donc de souligner la fragilité de toute politique de défense commune ne s'appuyant pas sur une prise en compte des valeurs communes, sur une formation civique européenne menée en profondeur, sur une information objective, crédible et convaincante. Or les nations européennes partagent aujourdh'ui une opportunité nouvelle de mise en commun de leur avenir et de leur destin. Ces destinées collectives sont constituées par des liens chaque jour plus solides, un partenariat économique très étroit, des échanges culturels et des relations de voisinage de plus en plus serrés. Reste à mettre en oeuvre une ambition commune, et dans ce domaine, le culturel est au premier plan. 3- Une démarche pragmatique, souple et prudente A force de vouloir construire la Défense Européenne comme un "jardin à la française" s'offrant au premier coup d'oeil en lignes bien ordonnées, on risque fort de ne jamais y voir pousser le premier massif. Jusqu'à présent, la Défense Européenne a peu progressé. Le poids de l'histoire, l'attitude de la France et l'absence de volonté politique commune expliquent cette situation, mais également la méthode suivie. On s'est, en effet, contenté d'accumuler les préalables à lever ; ces préalables étant autant de problèmes théologiques et compliqués, il y avait peu de chance d'aboutir. Ces préalables sont de trois ordres. Il y a tout d'abord le préalable institutionnel : la Défense est l'aboutissement d'un processus d'Union politique. Quand existera un exécutif européen démocratiquement élu, alors et alors seulement les états membres pourront accepter des transferts de souveraineté dans un domaine aussi symbolique que celui de la Défense. C'est dans ce cadre et à ce point d'évolution que pourra exister un commandement européen et une Doctrine de Défense Européenne... Il y a ensuite le préalable diplomatique : dans quel cadre était située la réflexion sur la Défense Européenne (OTAN, CEE, UEO, CSCE ?...) ce qui revient à s'interroger, autres questions majeures, sur le nombre et la qualité des partenaires concernés. Il y a enfin le préalable nucléaire : quel peut être dans un cadre européen la place et le statut (qui décide et pour faire quoi ?) des forces nucléaires françaises et britanniques. Toutes ces questions sont, dans l'absolu, parfaitement pertinentes mais elles n'ont pas de légitimité en tant que préalables à la construction d'une Défense Européenne. Car c'est dans la plupart des cas confondre le point d'aboutissement et le processus. Si les pères fondateurs de l'Europe avaient en 1956 procédé de la même façon, l'Europe n'aurait jamais progressé comme elle l'a fait.
